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治理学生欺凌重在“综合”
  时间:2017-12-30   作者:王敬波  

 中国政法大学法治政府研究院院长 王敬波

  近年来,中小学生欺凌问题受到社会的广泛关注,各界人士纷纷探讨其深层原因,并从预防、教育、惩戒等多方面建言献策,呼吁针对学生欺凌应当综合发力。为此,国家陆续出台了一系列文件,比如国务院教育督导办印发的《关于开展学生欺凌专项治理的通知》、教育部联合中央综治办等九部门发布的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》、国务院教育督导办印发的《中小学(幼儿园)安全工作专项督导暂行办法》等,足见国家对中小学生欺凌问题的高度重视。教育部联合中央综治办等十一部门向各地印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》(以下简称《方案》),这是我国首次针对中小学生欺凌问题明确提出综合治理方案,体现了国家对治理该问题的坚定决心。总体来看,《方案》从预防、教育、惩戒、处理机制、责任分工等多个方面对治理中小学生欺凌问题提出了具体要求,积极回应了社会普遍关注的焦点问题,向长效综合治理方向发展。笔者认为以下几点值得肯定和进一步探讨。

  明确学生欺凌的界定。一直以来,关于何为“学生欺凌”存在不少争议,从事件发生的场地是否仅限于校园内,到主体是否包含除学生以外的老师、家长、甚至是社会人员,再到事件的程度如何才能算得上“欺凌”,如何区分学生间的冲突行为究竟是嬉戏打闹、欺凌还是暴力?这些问题一直困扰着防治学生欺凌的理论研究和实践处理。《方案》明确指出“中小学生欺凌是发生在校园(包括中小学校和中等职业学校)内外、学生之间,一方(个体或群体)单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱,造成另一方(个体或群体)身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”从该内涵界定来看,一是明确发生场地包括校内外,这也是因应着“综合治理”的现实要求,实践中的学生欺凌事件往往具有延续性和反复性,仅限定校内欺凌治理将不利于对问题的严格管控,只有校内外齐抓才能扼制不良之风的扩散。二是主体限定为学生之间,本文件针对的对象是中小学生,社会人员的欺凌应通过国家法律来解决,因此主体的限定是合适的。三是欺凌的手段包括通过肢体、语言及网络,其中对网络欺凌的认定值得思考。网络欺凌是一种不同于传统的新型学生欺凌现象,具有隐蔽性强、涉及范围广、影响大和难以消除等特点,危害性要甚于传统欺凌。实践中,如何认定是否发生网络欺凌,发生网络欺凌后如何确定实施者,以及网络欺凌的后果评估都存在较大的困难,这需要进行深入的研究,制定科学合理的标准。四是结果要件为造成身体伤害,财产损失或精神损害,这也是区分学生间嬉戏打闹、欺凌和暴力的关键。

  加强专题教育,突出法治教育。《方案》明确提出,“要加强防治学生欺凌专题教育,培养校长、教师、学生及家长等不同群体积极预防和自觉反对学生欺凌的意识。”落实立德树人的教育根本任务,要发展素质教育,推进教育公平,而法治教育是素质教育的底线。法治教育在中小学生素质教育中的缺位,是造成学生守法意识薄弱,青少年法犯罪增多,学生欺凌问题严重的重要原因。《方案》突出了法治教育在防治学生欺凌中的重要作用,提出要积极主动开展以防治学生欺凌为主题的法治教育,通过道德与法治等课程中专门设置教学模块等方式,定期开展对学生的欺凌防治专题教育,做好法治宣传教育;加强对家长的专题培训,引导广大家长增强法治意识,落实监护责任等。

  建立学生欺凌事件处理机制。《方案》提出,学校要组成学生欺凌治理委员会,负责对事件是否属于学生欺凌行为进行认定;各地教育行政部门要明确具体负责防治学生欺凌工作的处(科)室,县级防治学生欺凌工作部门负责处理申诉请求。学校应在启动调查处理程序10日内完成调查,根据有关规定处置;县级防治学生欺凌工作部门接受申诉启动复查的应在15日内完成,对事件是否属于学生欺凌进行认定,提出处置意见并通知学校和家长、学生。这是此次《方案》的最大亮点,明确而完善的处理机制是妥善解决学生欺凌事件的基本保障,有助于对学生欺凌事件的科学化、合理化处理,有利于切实有效地遏制学生欺凌势头的发展。在建立起具体的处理机制后,还需要进一步完善机制内部的衔接及与司法的协调工作,比如县级防治学生欺凌工作部门启动复查的条件,对于申诉后的复查认定结果是否可以进一步采取救济手段,以及如何处理学校和教育行政部门的认定结果与司法救济手段之间的关系等问题。

  强化教育惩戒。我国对未成年人的违法犯罪坚持“教育、感化、挽救”方针,遵循“教育为主,惩罚为辅”原则,存在“重教轻罚”的现象。以往有不少学生欺凌事件被冠以“孩子间的玩笑”之名,结果不了了之,这也助长了学生欺凌风气的横行,因此建立合理适当的惩戒机制,是治理学生欺凌问题的重要手段。《方案》提出,在监督实施欺凌学生接受专门教育的同时,要针对欺凌事件的不同情形予以相应的惩戒,具体根据情节的轻微、比较恶劣、屡教不改或者情节恶劣、涉及违反治安管理或者涉嫌犯罪等不同情形设置了不同的惩戒措施。值得注意的是,其中包括了邀请公安机关参与警示教育或对实施欺凌学生予以训诫、必要时可将实施欺凌学生转送专门(工读)学校进行教育的措施,从这两种措施的设置可以看出国家对学生欺凌行为的惩罚力度进行了强化。但是,如何避免矫枉过正甚至是侵害被惩戒学生的受教育权,正确地使用这些手段达到惩戒目的,同时也要防止因执行复杂而被架空,这还需要在具体落实中进一步作出明确。

  建立问责机制。《方案》指出,把防治学生欺凌工作专项督导结果作为评价政府教育工作成效的重要内容,对职责落实不到位、学生欺凌问题突出的地区和单位要进行综治领导责任追究。问责处理机制的建立,体现了我国综合治理学生欺凌事件的坚定决心,也是贯彻落实《方案》的保障。

  《方案》的实施无疑将为中小学生欺凌问题的综合治理注入一剂“猛药”。“猛药”已下,成效还是要看能否具体落实到位。应对学生欺凌问题,要建立科学的综合治理体系,既要有具体可行的实施方案,也需要相应的法律保障,还校园一片净土,让孩子在阳光下快乐地成长。

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